«This Time, it’s Different» était la devise choisie par le Parlement européen pour illustrer sa nouvelle stratégie dans le cadre des dernières élections. Cette différence s’est fait sentir dans la désignation du président de la Commission. Alors qu’ont débuté lundi (29 septembre) les auditions parlementaires des commissaires-désignés, en est-il allé de même en ce qui concerne la composition et l’organisation de la nouvelle Commission?
Le traité donne des pouvoirs importants au président de la Commission en ce domaine. Si les Etats membres ont certes un pouvoir de proposition, la désignation des commissaires effectuée par le Conseil le 5 septembre 2014 ne peut se faire que d’un commun accord avec le président de la Commission, lequel dispose de fait d’un droit de veto. En outre, il appartient au président seul de décider de la répartition des portefeuilles. Comme auparavant, ces deux phases se sont télescopées. Les Etats membres n’acceptent de désigner certaines personnalités qu’en échange de garanties sur le poste qu’elles occuperont, de préférence dans un secteur pour lequel les capitales éprouvent un intérêt particulier. En outre, le président doit satisfaire certaines conditions politiques (équilibres politiques, égalité des sexes, désignation d’un minimum de membres ou d’anciens membres du Parlement…). Par le passé, cette alchimie a pu produire des résultats médiocres. Comme le constataient des observateurs privilégiés, «nul ne pensera que la Commission mérite le respect si elle est composée dans des conditions qui provoqueraient l’hilarité ou la fureur s’il s’agissait d’un orchestre ou d’une équipe de football» (De Boissieu, De Bruyn, Vitorino, Wall, Refaire l’Europe, esquisse d’une politique, Synopia).
Moscovici, Hill et Avramopoulos: Juncker a-t-il cédé aux Etats membres?
Tel n’est pas le cas aujourd’hui. La Commission ne sera pas composée de technocrates anonymes. Celle-ci – dans les propositions portées par Jean-Claude Juncker – comporte 5 anciens premiers ministres, 4 anciens vice-premier ministres, 19 anciens ministres, 7 anciens commissaires, 8 anciens membres du Parlement européen. En ce qui concerne l’équilibre femmes-hommes, 9 femmes siègeront au collège et, sur 7 vice-présidents, 3 seront de sexe féminin.
La répartition des portefeuilles réserve toutefois quelques surprises. Plusieurs portefeuilles ont des titulaires venant d’Etats qui ont rencontré certaines difficultés dans le domaine considéré. C’est le cas de Pierre Moscovici, chargé des affaires économiques et financières, secteur dans lequel les performances françaises ne sont guère exemplaires, ou de Jonathan Hill, en charge de la législation financière, alors que le Royaume-Uni constitue le principal frein en ce domaine, ou encore de Dimitris Avramopoulos, responsable des migrations, domaine dans lequel la Grèce éprouve des difficultés particulières. Jean-Claude Juncker a-t-il cédé à la pression d’Etats désireux de se protéger? Ou bien escompte-t-il que ces nouveaux commissaires, connaissant mieux les problèmes, seront mieux à même de leur apporter une solution avec la confiance des Etats concernés? Ou bien encore, compte-t-il sur la structure nouvelle mise en place pour assurer un contrôle strict de l’activité de ces commissaires? Ou tout à la fois? En tout cas, il appartiendra au Parlement de faire la lumière sur l’engagement de ces commissaires envers le programme défini par le Président de la Commission lors des auditions auxquelles il va procéder.
Juncker choisit d’imposer une structure en «clusters»
Chaque membre de la Commission s’est vu confier un ordre de marche spécifique dans la lettre de mission que lui a adressée le président et qui a été rendue publique. Cette lettre se situe dans le cadre du programme en dix points présenté au Parlement en juillet par le président. Cette pratique correspond à l’article 17, paragraphe 6 a) selon lequel il appartient au président de définir les orientations politiques de la Commission.
Dans la mesure où il paraît difficile au président de contrôler l’activité de 28 commissaires, Jean-Claude Juncker a choisi d’imposer une structure en «clusters» autour des sept vice-présidents. Chaque vice-président sera chargé de travailler avec un groupe de commissaires dans un secteur déterminé: meilleure législation, relations interinstitutionnelles, Etat de droit, Charte, relations extérieures, budget et ressources humaines, marché intérieur numérique, énergie, euro et dialogue social, croissance, investissement et compétitivité. Les vice-présidents agiront au nom du président, qui leur déléguera certaines de ses prérogatives. Leur mission sera de coordonner l’activité des commissaires dans le domaine qui leur est attribué, de contrôler le contenu des nouvelles propositions qui ne pourront être soumises à la Commission sans leur accord, d’entretenir les relations interinstitutionnelles liées à leur secteur. Dans la mesure où ils n’auront pas de contrôle direct sur les directions générales, il leur sera peut-être difficile d’assumer leur responsabilité et ils devront compter sur un soutien sans faille du président, qui sera éventuellement appelé à arbitrer les conflits nés de cette situation.
Vers un équilibre en matière de relations extérieures entre la Commission et le Conseil?
En ce qui concerne les relations extérieures, le problème rencontré par la précédente Commission relevait de la difficulté éprouvée par Catherine Ashton d’exercer simultanément ses fonctions au sein de la Commission et, surtout, à la délicate coordination entre le SEAE et les services de la Commission chargés des relations extérieures, notamment dans les domaines du commerce et du développement. Jean-Claude Juncker a tenté d’établir un accord pragmatique avec la nouvelle Haute représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini. Celle-ci sera chargée de présider le groupe des commissaires concernés par les relations extérieures et pourra les représenter dans certains cas. Afin de la rapprocher de la Commission, elle établira son quartier général au Berlaymont et disposera d’un cabinet composé, pour près de la moitié, de fonctionnaires de la Commission. C’est une tentative de rétablir un équilibre en matière de relations extérieures entre la Commission et le Conseil. Sur un plan pratique, on ne peut nier que la division précédente entre la Commission et le SEAE constituait un obstacle à la définition et à la conduite d’une politique étrangère de l’Union. Il reste à voir comment les Etats membres réagiront à cette situation, puisque le Conseil détient le contrôle réel de l’action extérieure de l’Union.
Jean-Claude Juncker tente de mettre en place un système efficace susceptible de constituer un contrepoids au Conseil et surtout au Conseil européen. Il est en effet souhaitable que la Commission sorte renforcée de ces opérations, même si sa mission a profondément changé au cours du temps, l’accent étant moins sur la fonction d’initiative qu’elle ne détient que formellement que sur sa fonction de gestion et d’exécution. Cette situation ne risque guère de changer. Les grandes initiatives devront toujours être agrées par le Conseil européen, mais une Commission forte peut, sinon en être à l’origine, du moins fortement influer sur leur contenu.
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À propos de l’auteur : Jean-Paul Jacqué est Professeur émérite à l’Université de Strasbourg et Président du Pôle européen d’administration publique de Strasbourg.
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