Le 28 février 2022, le Président Volodymyr Zelensky a présenté la demande officielle d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne. Quelques jours plus tard, la Géorgie et la Moldavie ont introduit une demande analogue. Les trois États appellent l’Union européenne à une adhésion immédiate, ce qui n’est pas sans poser des questions politiques et des difficultés juridiques. Hier, d’ailleurs, réunis à Versailles, les Vingt-Sept ont exclu cette perspective, tout en ouvrant la porte à des relations resserrées avec Kiev.
Quel serait le sens d’une adhésion de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine à l’Union européenne? L’Union européenne est une organisation semi-ouverte. L’article 49, première phrase, TUE dispose en effet que «Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union». Il ne fait guère de doutes que les trois États sont européens. Encore faut-il qu’ils respectent les valeurs de l’Union telles qu’elles sont énoncées par l’article 2 TUE: la dignité humaine, la liberté, la démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités.
Admettre que ces trois États peuvent être candidats à l’Union européenne a une signification fondamentale en ce que cela contribue à affirmer l’existence d’une identité européenne d’Etat de droit démocratique. N’est-ce pas là le sens de nombre de déclarations politiques d’institutions de l’Union et d’Etats membres depuis le début de la guerre? Est révélatrice la déclaration de Madame Von der Leyen qui, devant le Parlement européen, a achevé son discours sur l’Ukraine, en affirmant que «personne dans cet hémicycle ne peut douter qu’un peuple qui lutte si courageusement pour nos valeurs européennes a sa place dans notre famille européenne».
La question de l’adhésion s’avère ainsi éminemment géopolitique. N’oublions pas que les tensions avec la Russie ont notamment été catalysées par la conclusion en 2014 de l’accord d’association entre l’Union et l’Ukraine. Les États membres et l’Union ont au demeurant pris des positions fermes sur l’annexion de la Crimée et la guerre du Donbass. Il convient cependant d’avoir à l’esprit les implications diplomatiques d’une adhésion à l’Union, d’autant que cela signifierait l’applicabilité de l’article 42§7 TUE selon lequel «Au cas où un Etat membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies».
Quelles conditions faut-il respecter pour adhérer à l’Union européenne?
Devant le Parlement européen, la Présidente de la Commission a également déclaré: «Aujourd’hui, l’Union européenne et l’Ukraine sont déjà plus proches que jamais auparavant. Il reste un long chemin à parcourir. Nous devons mettre fin à cette guerre. Et nous devrions parler des étapes à venir». En effet, l’adhésion est un processus en deux étapes. La première consiste à reconnaître à l’Etat le statut de candidat ce qui conduit, en principe, à déclencher les négociations d’adhésion. La seconde a vocation à apprécier si l’Etat candidat remplit les critères d’adhésion et permet de négocier l’accord d’adhésion qui devra être conclu avec tous les États membres.
L’article 49 TUE prévoit que des critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte dans le processus d’adhésion. Ces critères ont été consacrés en 1993 par le Conseil européen de Copenhague au moment où le grand élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale a été décidé.
Ces critères sont la présence: 1) d’institutions stables garantissant la démocratie, l’Etat de droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection; 2) d’une économie de marché viable et de la capacité à faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union; 3) d’une aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, notamment la capacité à mettre en œuvre avec efficacité les règles, les normes et les politiques qui forment l’acquis et à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire. S’y ajoute un critère dit de capacité d’absorption de l’Union qui permet d’apprécier l’adhésion du point de vue de cette dernière.
L’appréciation du respect de ces critères est une entreprise de longue haleine expliquant les temps longs du processus d’adhésion, comme on le voit actuellement avec l’Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro et la Serbie, le processus étant arrêté pour la Turquie. Afin d’accompagner l’Etat candidat dans l’accomplissement des réformes politiques, juridiques et économiques nécessaires pour participer à l’intégration européenne, une stratégie de pré-adhésion est mise en œuvre. Généralement, un accord d’association a aussi été conclu avec l’Etat. Toutefois, en décembre 2016, le Conseil européen a précisé que l’accord d’association «ne confère pas à l’Ukraine le statut de pays candidat à l’adhésion à l’Union, pas plus qu’il ne constitue un engagement à conférer un tel statut à l’Ukraine à l’avenir». Il s’était agi de tirer les conséquences du refus exprimé par le peuple néerlandais à cet accord à l’occasion d’un référendum organisé en 2016.
Quelles sont les obstacles à une adhésion immédiate?
Certes, il est loisible au Conseil européen de décider que les critères d’adhésion ne seraient pas applicables à l’Ukraine, à la Géorgie ou encore à la Moldavie, ce qui ne serait pas sans créer un précédent, aux conséquences à long terme. En tout état de cause, la procédure de l’article 49 TUE doit être respectée ce qui exclut une adhésion immédiate, même si un processus accéléré pourrait être envisagé. Au demeurant, dès le 7 mars 2022, le Conseil est parvenu à un accord, au sens du comité des représentants permanents, pour demander à la Commission d’examiner les trois candidatures. L’article 49 TUE requiert que le Conseil de l’Union se prononce à l’unanimité, après consultation de la Commission, et après approbation du Parlement européen. Il faut ensuite que l’accord d’adhésion soit conclu par tous les Etats membres et ratifié par ces derniers selon leurs règles constitutionnelles respectives. On rappelle qu’en France, l’article 88-5 de la Constitution exige que «Tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République»; le Parlement peut toutefois décider de déroger au référendum.
Si l’unité dans l’Union pour condamner et réagir à l’agression de la Russie est remarquable, il n’est pas certain qu’une unanimité se dégage parmi les Etats membres pour accepter l’adhésion de l’Ukraine. À cet égard, l’émotion politique ne doit pas occulter la réalité géopolitique. La Russie pourrait tirer des conséquences belliqueuses d’une telle adhésion, expliquant les réticences de certains gouvernements européens. L’idée d’exclure de l’acquis repris par l’Ukraine la clause de l’article 42§7 TUE, ce qui est juridiquement possible, pourrait ne pas être suffisant.
Sans aller jusqu’à l’adhésion, d’autres voies sont possibles pour renforcer les liens entre l’Union, les Etats membres et l’Ukraine. On pourrait ainsi envisager le renforcement du statut d’Etat associé ou encore inventer une nouvelle forme de relation privilégiée avec un pays tiers qui ne s’épuiserait pas dans une intégration économique, mais porterait un véritable projet politique, celui d’une Europe des valeurs, puissance civile face à une puissance militaire, incarnée par le message porté par Vaclav Havel, «L’amour et la vérité doivent triompher de la haine et du mensonge».
Francesco Martucci est Professeur à l’Université Paris Panthéon-Assas / Ce billet est tiré du site Internet du Club des juristes / Photo: Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, au sommet informel des chefs d’État et de gouvernement, Château de Versailles, 10 mars 2022 / Photographe: Dati Bendo / Union Européenne, 2022 – Source: EC – Service audiovisuel
© EuTalk / www.eutalk.eu – ISSN 2116-1917 / Les propos exprimés par l'intervenant sont l'expression d'une réflexion personnelle. Ils n’engagent que leur auteur, et en aucun cas l’institution à laquelle il appartient ou qui l'accueille.